Аудит эффективности проектов и программ.
Книга содержит изложение инструментария - практических методов и методик проведения расчетов эффективности как важнейшей формы государственного и общественного контроля последствий деятельности получателей бюджетных средств: разработчиков и исполнителей целевых программ, нормативных правовых актов,
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. Эффективность как важнейший объект внимания государственного и общественного контроля 6
Принятые термины и определения 16
1. Концептуальные и правовые основы оценки эффективности на современном этапе общественного развития 19
1.1. Современный этап: наложение правовых обязательств и общественных потребностей 19
1.2. Правовые документы, регламентирующие учет эффективности целевых комплексных программ (на примере г. Москвы) 33
2. Метрология нововведений 39
2.1. Методология комплексной оценки эффективности 39
2.2. Качество товаров и услуг. 69
3. Учет перспектив развития 136
3.1. Моральный износ, новизна, перспективность и ранг нововведений 136
3.2. Учет реальных тенденций развития объектов оценки 140
3.3. Новизна, моральный износ и ранг научно- технических достижений 145
3.4. Наукометрия. Научный потенциал научных достижений 160
3.5. Заключая разработку элементарной новометрии... 183
4. Аудит эффективности проектов и программ 207
4.1. Требования к количественной и качественной оцен- ке эффективности программ, направленных на общест- венное развитие (на примере городских программ) 207
4.2. Методические основы оценки вклада программ в развитие города и определения их общественной эффективности 217
4.3. Обоснование подхода к расчету основных видов эффекта 227
4.4. Формализация оценки основных видов вклада программ в развитие города 236
Расчет экономического эффекта - вклада в экономическое развитие города 236
Расчет социального эффекта - вклада в социальное развитие города 236
Расчет экологического эффекта (ущерба) - вклада в экологическое развитие города 236
Учет дополнительных факторов, определяющих полный (суммарный) эффект и общественную эффективность 245
Расчет эффективности программ 248
5. Практические приложения методов новометрии и аудита 250
5.1. Система выявления и нейтрализации социально наиболее проблемных мест. Проверка избыточности общеобязательных функций. Подходы к автоматизации и нормотивизации процесса составления бюджетов разных уровней 251
5.2. Общественная экспертиза и оценка эффекта (ущерба) от общественных, муниципальных и государственных акций и законодательных актов 255
5.3. Организация оценки изобретений, открытий, НИОКР, диссертационных работ и их реализаций. Высшая квалификационная комиссия и социальный патент 258
5.4. Судопроизводство как прямой адресат использова- ния результатов оценки ущерба для гуманизации правосудия, досрочного освобождения и ресоциали- зации осужденных 263
5.5. Система оценки органов правоохранительной системы на основе обобщающих критериев ее эффективности 266
5.6. О решении социально-экологических задач населенных пунктов. Автотранспортные средства в городе 272
5.7. Сертификация продукции и производств по критериям качества и экологичности 292
5.8. Оценка эффективности или вреда общественных объединений. Секта или не секта? 310
5.9. Использование аудита эффективности счетными палатами. Пути реорганизации конкурсной системы присуждения грантов с учетом критериев эффективности 316
5.10. Использование аудита эффективности при формировании новых подходов в образовании. Университет творчества 324
5.11. Политические вызовы национальной безопасности России и разработка направлений нейтрализации выявленных угроз 335
5.12. Препятствия реализации методов адекватной количественной оценки результатов человеческой деятельности - реальные и мнимые. Пути их преодоления 350
Заключение 361
Введение. Эффективность как важнейший объект внимания государственного и общественного контроля 6
Принятые термины и определения 16
1. Концептуальные и правовые основы оценки эффективности на современном этапе общественного развития 19
1.1. Современный этап: наложение правовых обязательств и общественных потребностей 19
1.2. Правовые документы, регламентирующие учет эффективности целевых комплексных программ (на примере г. Москвы) 33
2. Метрология нововведений 39
2.1. Методология комплексной оценки эффективности 39
2.2. Качество товаров и услуг. 69
3. Учет перспектив развития 136
3.1. Моральный износ, новизна, перспективность и ранг нововведений 136
3.2. Учет реальных тенденций развития объектов оценки 140
3.3. Новизна, моральный износ и ранг научно- технических достижений 145
3.4. Наукометрия. Научный потенциал научных достижений 160
3.5. Заключая разработку элементарной новометрии... 183
4. Аудит эффективности проектов и программ 207
4.1. Требования к количественной и качественной оцен- ке эффективности программ, направленных на общест- венное развитие (на примере городских программ) 207
4.2. Методические основы оценки вклада программ в развитие города и определения их общественной эффективности 217
4.3. Обоснование подхода к расчету основных видов эффекта 227
4.4. Формализация оценки основных видов вклада программ в развитие города 236
Расчет экономического эффекта - вклада в экономическое развитие города 236
Расчет социального эффекта - вклада в социальное развитие города 236
Расчет экологического эффекта (ущерба) - вклада в экологическое развитие города 236
Учет дополнительных факторов, определяющих полный (суммарный) эффект и общественную эффективность 245
Расчет эффективности программ 248
5. Практические приложения методов новометрии и аудита 250
5.1. Система выявления и нейтрализации социально наиболее проблемных мест. Проверка избыточности общеобязательных функций. Подходы к автоматизации и нормотивизации процесса составления бюджетов разных уровней 251
5.2. Общественная экспертиза и оценка эффекта (ущерба) от общественных, муниципальных и государственных акций и законодательных актов 255
5.3. Организация оценки изобретений, открытий, НИОКР, диссертационных работ и их реализаций. Высшая квалификационная комиссия и социальный патент 258
5.4. Судопроизводство как прямой адресат использова- ния результатов оценки ущерба для гуманизации правосудия, досрочного освобождения и ресоциали- зации осужденных 263
5.5. Система оценки органов правоохранительной системы на основе обобщающих критериев ее эффективности 266
5.6. О решении социально-экологических задач населенных пунктов. Автотранспортные средства в городе 272
5.7. Сертификация продукции и производств по критериям качества и экологичности 292
5.8. Оценка эффективности или вреда общественных объединений. Секта или не секта? 310
5.9. Использование аудита эффективности счетными палатами. Пути реорганизации конкурсной системы присуждения грантов с учетом критериев эффективности 316
5.10. Использование аудита эффективности при формировании новых подходов в образовании. Университет творчества 324
5.11. Политические вызовы национальной безопасности России и разработка направлений нейтрализации выявленных угроз 335
5.12. Препятствия реализации методов адекватной количественной оценки результатов человеческой деятельности - реальные и мнимые. Пути их преодоления 350
Заключение 361
ВВЕДЕНИЕ
Эффективность как важнейший объект внимания государственного и общественного контроля
В последние годы социальные и экологические факторы общественного развития оказываются предметом все более пристального внимания и забот правительств многих стран, мэрий городов мира и России. Эффективное решение социальных и экологических проблем, сопровождающих практически любую хозяйственную деятельность человека, - важнейшая научно-практическая задача, непосредственно затрагивающая интересы каждого жителя планеты (рис. 1.1).
Истощение человеческого потенциала и истребление природных ресурсов, неконтролируемое расходование бюджетов разных уровней далеко не всегда оптимизированы по результатам. Из основных принципиальных направлений реформирования бюджетного процесса, предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса РФ на 2004-2006 гг., два имеют прямое отношение к решению этой задачи: введение аудита эффективности использования государственных ресурсов и переход на бюджетирование, ориентированное на конечный результат. При этом экономический фактор был и остается важнейшим, но с одной оговоркой: когда речь идет о коммерческих интересах; а вот социальный и экологический факторы должны и могут стоять в качестве приоритетных в любых случаях - идет ли речь о работниках предприятий: рабочих, руководителях или служащих предприятий, муниципальных и государственных учреждений или о населении в целом. Интересы всех их учитывались на равных основаниях в процессе разработки нами методологии и рабочих методов оценки эффективности
проектов, программ и нововведений.
Задача этой книги - представление результатов разработки инструментария оценки основных видов научно-практических достижений, направленных на общественное социально-экономическое и экологическое развитие. Весьма важные организационные моменты оставлены за пределами нашего внимания - отчасти потому, что они автору знакомы меньше, но главное потому, что к этому времени вышел ряд документов, их регламентирующих, в частности Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятая решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г., протокол № 13 (383) (методика разработана в Департаменте аналитического и методологического обеспечения - А.Н. САУНИН, Г.А. АНИСИМОВА), а также целый ряд научных работ, посвященных организационным проблемам введения в практику аудита эффективности - как внутреннего, так и внешнего, в частности из последних, - обстоятельная книга Е.И. ИВАНОВОЙ с соавторами.
Особенностями представляемой нами книги в отличие от известных нам до сих пор работ являются представление инструментария оценки и выраженный акцент на приоритетности социальных и экологических факторов развития общества или по крайней мере требование их равноправия с факторами экономическими и тем более технократическими.
Рассмотрение будет касаться в первую очередь проектов и программ как конечных комплексных продуктов значительного масштаба, а также отдельных нововведений (близкие аналоги: новшества, инновации, новации…), которые включают изобретения, открытия, разработки; каждый из этих элементов имеет, кроме общих для всех нововведений, свои особенности. Они будут рассмотрены в отдельных главах.
Мы сознательно не касались целей определения результативности управленческой деятельности, чему в зарубежных, в частности, в канадских и австралийских документах по организации аудита, уделяется чуть ли не первостепенное значение. Мы считаем, что выделять роль этой деятельности из общего вклада в реализацию проектов и программ методически и политически не имеет смысла.
Признание в последние годы программно-целевого метода в качестве основного произошло именно благодаря его повышенной общей социально-экономической и экологической эффективности по сравнению с методами текущего планирования. Применение программ особенно целесообразно, когда проблемы имеют временный характер и локализованы в пространстве.
Целевая комплексная программа (а до утверждения - ее проект) как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных социальных, экономических, культурных, экологических и других проблем, развитие отраслей и комплексов городского хозяйства, в целом административно-территориальных единиц, может включать в себя несколько подпрограмм и мероприятий, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на части и элементы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Таким образом, задача оценки эффективности программ естественным образом распадается на ряд методических подзадач, таких как наиболее точное, адекватное формализованное представление общей эффективности каждого элемента для внедрения соответствующих методов и методик оценки в процедуру составления, экспертизы и утверждения программ, введение определенной степени ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и, наоборот, стимулов за превышение эффективности программы сверх указанной при обосновании концепции.
Все это в конце концов даст возможность разработать систему организационно-методического обеспечения, позволяющую оценивать эффективность, качество и доступность услуг, оказываемых, в частности, в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, по результатам разработки и в процессе выполнения программ, поступающих на контроль и экспертизу. Это позволит существенно повысить фактическую роль программ в социально-экономическом и экологическом развитии города, страны, в снижении социальных контрастов, уменьшении загрязнения окружающей среды, истребления природных ресурсов и истощения человеческого потенциала, а также, что тоже немаловажно, наглядно представить для налогоплательщика, общества реальный результат расходования средств в рублях результата на рубль изъятых или недоданных ему средств.
Социально-экологические проблемы обострены во многих регионах, тем более с высокой плотностью населения. Делалось и делается немало попыток их разрешения, но, как правило, чисто административными мерами. Эти меры легко оспаривались юристами, правозащитниками со ссылкой на второстепенные аргументы, на популистские лозунги нарушения "прав человека" и т.д., в том числе на право каждого загрязнять окружающую социальную и природную среду, оставляя без внимания право других людей жить в экологически и социально чистом пространстве. Для разрешения этой коллизии и необходимы механизмы сквозной оценки всех актов обновления (развития), начиная от генерации и тем более реализации изобретений, открытий и заканчивая реализацией комплексных программ, содержащих в своей основе, возможно, не одно, а несколько высокотворческих решений.
Без применения гибких организационно-экономических механизмов, основанных на трезвой оценке ущерба и эффекта, и без реализации требования безусловного возмещения наносимого ущерба - и экологического, и социального - решить проблему дестимулирования антиэкологической и антисоциальной деятельности невозможно.
Данная работа направлена на подготовку максимально убедительных обоснований этого направления, формирование соответствующей концепции, начиная с формирования системы оценки социально-экономической и экологической эффективности программ до оценки эффективности изобретений, расчета качества товаров и услуг и определения в будущем структуры, способной подготовить и осуществить реализацию постоянно действующей системы снижения негативного воздействия самых разных социальных факторов на окружающую природную среду и население.
В процессе изложения материала будут сопоставлены применяемые на данный момент методики и готовые результаты расчетов наиболее значимого - социального и социально-экологического эффекта и ущерба для использования на разных этапах составления, контроля и реализации целевых комплексных программ.
Показатель эффективности процесса обновления, действительно направляемого на социально-экономическое и экологическое развитие, должен предусматривать расчет социально-экономической эффективности затрат как соотношения социально-экономических результатов и затрат, в идеале - в рублях на рубль вкладов. При этом числитель должен включать все виды эффектов и ущербов на всех этапах разработки и выполнения программ, а затраты при значительном лаге между вкладами средств и получением результатов должны быть учтены через процедуру дисконтирования.
Будет показано, что существующие государственные и региональные документы, регламентирующие разработку и выполнение программ, в той или иной мере уже предусматривают процедуры учета результативности программ, но, увы, лишь на понятийном, как бы необязательном уровне. То есть введение формализованных методов оценки эффективности потребует от властей определенной политической воли и существенной ломки сознания контролеров и аудиторов, вообще всех агентов, которые соприкасаются с процедурой контроля и экспертизы материалов программ.
Надо сказать, что нормативизация требований учета и расчета социальной, экономической и экологической эффективности всех нововведений и, тем более, масштабных городских, муниципальных и государственных программ была абсолютно актуальна уже на после- и даже довоенном этапе развития социализма и уже тогда, пусть на самом простом уровне, была вопросом вполне реализуемым.
Но вот сейчас, вдруг, на полвека позже абсолютно необходимого срока, в результате явного "полевения" населения и перехода к "умеренному огосударствлению" интересов во внутренней политике страны, законодатель отчетливо поставил задачу оценки социальной и экологической эффективности проектов и программ в нормативных документах, касающихся составления и реализации комплексных программ. К сожалению, "в эпоху торжества социалистических идей", когда обществу решения этой задачи были более всего нужны, официальная наука, даже когда ей их приносили практически в готовом виде и бесплатно, высокомерно отворачивалась от них, не уставая без конца, до рубля, до копейки, шлифовать свое детище - экономические расчеты. Историкам еще предстоит изучить и оценить ущерб от этого безграничного догматизма: трудно не согласиться, что социализм без социальных критериев - это больше, чем нонсенс, и это намного больше, чем чье-то недопонимание.
И вот сейчас, через полтора десятилетия после слишком немягко проведенной капиталистической революции и как следствие - "глубокого разочарования" россиян в либеральных идеях как бы по социальному заказу ранее выполненные и все же отклоненные представителями "большой науки" того времени исследования оказались вдруг к месту и ко времени.
Начальный капитал научно-практической дисциплины социомики (социального аналога экономики), - дисциплины которой, без сомнения, еще предстоит развиваться, - это достаточно хорошо отработанный на сегодня аппарат аудита эффективности всех видов эффекта и ущерба, прежде всего социального, причем с учетом качества и экологичности продукции, материальных, социально-экологических, морально-психологических и иных потерь населения... И все это с учетом срока морального износа и вероятности использования потенциала каждого нововведения. Изложению принципов и методов всего этого, т.е. новометрии, и посвящена данная книга.
Еще одно из предполагаемых назначений этой книги, кроме представления и обоснования методического материала, - попытка извлечь и показать уроки опоздания с его реализацией на десятилетия. Нужные для этого отвлечения будут даны в соответствующих местах.
Может возникнуть вопрос: как можно после таких провалов в развитии теории социального развития, по полувеку и даже веку, создать сразу целую область новометрии, значительную часть элементов новистики и даже определить контуры социомики? Наверное, это так же реально, как ускоренный всплеск человеческого организма после длительного летаргического сна... Совершено очевидно, что нам помогали природное любопытство, социальная ориентированность и главное - знание теории и навыки изобретательства - у некоторых из авторов этой книги немало авторских свидетельств и патентов. И если внимательно читать, в некоторых фрагментах этой многолетней разработки можно обнаружить явные признаки настоящих изобретений.
Но все это - микродозы. А мы уже несколько лет ставим вопрос о введении в городах, областях и регионах специальных школ, университетов творчества, в том числе и социального (см. разд. 5.11). Работы в области методологии изобретательства (см. опубликованные работы) позволяют утверждать: обучить с детства делать изобретения в любой области и при этом прививать социальную ориентацию, любовь к людям - вполне возможно и общественно необходимо.
Здесь следует заметить, что методики, приведенные в книге, не рассчитаны на оценку программ социально-политического, культурного и иного подобного характера, если такие программы или явления нашей жизни не влекут за собой соответствующие социально-экономические последствия - положительные или отрицательные. Их прямые ценностные ориентиры выполняют совершенно иную роль, оценить по полезности которую удастся, возможно, в далеком будущем.
* * *
Авторы, хотя они ориентируются на задачи и потребности современности, используют результаты исследований по далекой ретроспективе протяженностью, начиная от работ английского юриста и необычного экономиста Дж. БЕНТАМА (1748-1832), затем живших и работающих через полвека политэкономов Ф. ЭНГЕЛЬСА и К. МАРКСА, позже, в послереволюционное время, - академика С.Г. СТРУМИЛИНА (1877-1974) и генерального авиаконструктора О.К. АНТОНОВА (1906-1984), и уже специалистов наших дней, в частности, работ С.В. СТЕПА- ШИНА, В.Б. ИЯШВИЛИ, Ю.М. ВОРОНИНА и др.
Состав непосредственных коллег-соисполнителей за все время с начала работ по данной тематике (с 1970-1975 г.) можно увидеть из цитируемых в тексте книги ссылок на совместные работы. Тех, кто нам помогал, вдохновлял и даже обязывал, да и то скорее всего не всех, мы попробовали перечислить ниже. Это:
А. ААРНЕ-ПЯРНПУУГ.Г. АЗГАЛЬДОВЮ.А. АКИНДИНОВАВ.В. АНИКИЕВЛ.Д. БАХРАХМ.В. БЕСПАЛОВАВ.С. БЛУМЕНТАЛЬЛ.С. БОЛОТОВАЭ.С. БОЛОТОВР.А. ВАЛИТОВА.В. ВОЛКОВВ.И. ВОЛКОВН.В. ВРУБЕЛЬА.Г. ГАГАРИНИ.А. ГУНДАРОВИ.В. ДВОРЯНСКОВЭ.С. ДЕМИДЕНКО В.З. ЗАЙЦЕВА.П. ИВАНОВЮ.А. КАЛИНЦЕВГ.А. КОСИНМ.С. КРАВЦОВЛ.И. КРАВЦОВАВ.В. КУРИЦЫНАС.Л. КУТЫРЕВВ.В. ЛУНЕЕВД.В. ЛЮБОМУДРОВВ.Г. МАКУШИНА.Д. МИНИНИ.Б. МУРАВЬЕВБ.А. НЕЙМАНВ.В. ОРОБЕЙД. ПАГОНМ.А. ПИНИГИН В.И. САВОСИНН.А. СЕМЕНОВАА.Я. СМОЛЯНИНОВМ.А. СМЫЧЕНКОВ.В. СОКОЛИНА.Н.СПИРИНГГ.Н. СЮТКИНА.Н. ТОРОПЦЕВАВ.А. ТИЛИНДИСО.Б. ТРЕТЬЯКОВО.В. ФИЛИМОНОВГ.А. ХОТИНСКАЯА.Б. ШАЕВИЧЛ.И. ШОКИНАВ.К. ШУЛЬЦ
и другие, без многих из которых, возможно, эта работа вообще не была бы проведена. Всех их упомянуть здесь довольно трудно.
Значительное влияние на подготовку книги в части приложений разработанных методов оказало непрекращающееся сотрудничество авторов с интернациональной группой, работающей по проблеме "Этика и гуманизм": это проф., академик РАЕН И.А. ГУНДАРОВ от российской стороны, д-р философии Вилли АУГУСТАТ от Австрии, Артур ГРАУБЕРГЕР и Розвита ЭДЕР от Германии, а также специалисты М.Д. БАХАНЦОВ и Ф.В. ЛАЗАРЕВ из Украины, Э.И. ГОНИКМАН из Белоруссии и ряд специалистов из Италии и Швейцарии.
Работы, опубликованные в этой книге, в последние 12 лет проводились силами Международной Академии общественного развития и недавно образованного в ее рамках Института новой цивилизации в тесном содружестве с Академией национальной безопасности, обороны и правопорядка (президент - проф., д-р юридических наук В.Г. ШЕВЧЕНКО), частично - в динамическом равновесии с Институтом региональных экономических исследований (директор - проф., д-р экон. наук, академик РАЕН П.И. БУРАК), а в части выработки концепции по ряду позиций, - и с Контрольно-счетной палатой Москвы (В.А. ДВУРЕЧЕНС- КИХ и В.Б. ИЯШВИЛИ).
Всем перечисленным выше мы искренне благодарны за совместный труд и взаимопонимание. Без них эту грандиозную работу выполнить было бы просто невозможно.
Полиграфически книга выполнена таким образом, что ее можно прочесть по трем уровням:
ПО СОКРАЩЕННОМУ, специально выделенному тексту, набранному полужирным шрифтом и(или) с отступами и левым отчеркиванием. Этот текст составляет всего несколько процентов от полного объема книги. При отсутствии свободного времени его чтение займет едва ли больше одного - двух часов, но охватит все ключевые моменты книги и вполне может дать о ней достаточно полное представление;
ПО ОСНОВНОМУ ТЕКСТУ, набранному обычным для подобных книг шрифтом;
ПОЛНОСТЬЮ - с заходом в нужное время и в нужном месте на разъяснения, набранные петитом.
Эффективность как важнейший объект внимания государственного и общественного контроля
В последние годы социальные и экологические факторы общественного развития оказываются предметом все более пристального внимания и забот правительств многих стран, мэрий городов мира и России. Эффективное решение социальных и экологических проблем, сопровождающих практически любую хозяйственную деятельность человека, - важнейшая научно-практическая задача, непосредственно затрагивающая интересы каждого жителя планеты (рис. 1.1).
Истощение человеческого потенциала и истребление природных ресурсов, неконтролируемое расходование бюджетов разных уровней далеко не всегда оптимизированы по результатам. Из основных принципиальных направлений реформирования бюджетного процесса, предусмотренных Концепцией реформирования бюджетного процесса РФ на 2004-2006 гг., два имеют прямое отношение к решению этой задачи: введение аудита эффективности использования государственных ресурсов и переход на бюджетирование, ориентированное на конечный результат. При этом экономический фактор был и остается важнейшим, но с одной оговоркой: когда речь идет о коммерческих интересах; а вот социальный и экологический факторы должны и могут стоять в качестве приоритетных в любых случаях - идет ли речь о работниках предприятий: рабочих, руководителях или служащих предприятий, муниципальных и государственных учреждений или о населении в целом. Интересы всех их учитывались на равных основаниях в процессе разработки нами методологии и рабочих методов оценки эффективности
проектов, программ и нововведений.
Задача этой книги - представление результатов разработки инструментария оценки основных видов научно-практических достижений, направленных на общественное социально-экономическое и экологическое развитие. Весьма важные организационные моменты оставлены за пределами нашего внимания - отчасти потому, что они автору знакомы меньше, но главное потому, что к этому времени вышел ряд документов, их регламентирующих, в частности Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятая решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г., протокол № 13 (383) (методика разработана в Департаменте аналитического и методологического обеспечения - А.Н. САУНИН, Г.А. АНИСИМОВА), а также целый ряд научных работ, посвященных организационным проблемам введения в практику аудита эффективности - как внутреннего, так и внешнего, в частности из последних, - обстоятельная книга Е.И. ИВАНОВОЙ с соавторами.
Особенностями представляемой нами книги в отличие от известных нам до сих пор работ являются представление инструментария оценки и выраженный акцент на приоритетности социальных и экологических факторов развития общества или по крайней мере требование их равноправия с факторами экономическими и тем более технократическими.
Рассмотрение будет касаться в первую очередь проектов и программ как конечных комплексных продуктов значительного масштаба, а также отдельных нововведений (близкие аналоги: новшества, инновации, новации…), которые включают изобретения, открытия, разработки; каждый из этих элементов имеет, кроме общих для всех нововведений, свои особенности. Они будут рассмотрены в отдельных главах.
Мы сознательно не касались целей определения результативности управленческой деятельности, чему в зарубежных, в частности, в канадских и австралийских документах по организации аудита, уделяется чуть ли не первостепенное значение. Мы считаем, что выделять роль этой деятельности из общего вклада в реализацию проектов и программ методически и политически не имеет смысла.
Признание в последние годы программно-целевого метода в качестве основного произошло именно благодаря его повышенной общей социально-экономической и экологической эффективности по сравнению с методами текущего планирования. Применение программ особенно целесообразно, когда проблемы имеют временный характер и локализованы в пространстве.
Целевая комплексная программа (а до утверждения - ее проект) как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных социальных, экономических, культурных, экологических и других проблем, развитие отраслей и комплексов городского хозяйства, в целом административно-территориальных единиц, может включать в себя несколько подпрограмм и мероприятий, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на части и элементы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.
Таким образом, задача оценки эффективности программ естественным образом распадается на ряд методических подзадач, таких как наиболее точное, адекватное формализованное представление общей эффективности каждого элемента для внедрения соответствующих методов и методик оценки в процедуру составления, экспертизы и утверждения программ, введение определенной степени ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и, наоборот, стимулов за превышение эффективности программы сверх указанной при обосновании концепции.
Все это в конце концов даст возможность разработать систему организационно-методического обеспечения, позволяющую оценивать эффективность, качество и доступность услуг, оказываемых, в частности, в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, по результатам разработки и в процессе выполнения программ, поступающих на контроль и экспертизу. Это позволит существенно повысить фактическую роль программ в социально-экономическом и экологическом развитии города, страны, в снижении социальных контрастов, уменьшении загрязнения окружающей среды, истребления природных ресурсов и истощения человеческого потенциала, а также, что тоже немаловажно, наглядно представить для налогоплательщика, общества реальный результат расходования средств в рублях результата на рубль изъятых или недоданных ему средств.
Социально-экологические проблемы обострены во многих регионах, тем более с высокой плотностью населения. Делалось и делается немало попыток их разрешения, но, как правило, чисто административными мерами. Эти меры легко оспаривались юристами, правозащитниками со ссылкой на второстепенные аргументы, на популистские лозунги нарушения "прав человека" и т.д., в том числе на право каждого загрязнять окружающую социальную и природную среду, оставляя без внимания право других людей жить в экологически и социально чистом пространстве. Для разрешения этой коллизии и необходимы механизмы сквозной оценки всех актов обновления (развития), начиная от генерации и тем более реализации изобретений, открытий и заканчивая реализацией комплексных программ, содержащих в своей основе, возможно, не одно, а несколько высокотворческих решений.
Без применения гибких организационно-экономических механизмов, основанных на трезвой оценке ущерба и эффекта, и без реализации требования безусловного возмещения наносимого ущерба - и экологического, и социального - решить проблему дестимулирования антиэкологической и антисоциальной деятельности невозможно.
Данная работа направлена на подготовку максимально убедительных обоснований этого направления, формирование соответствующей концепции, начиная с формирования системы оценки социально-экономической и экологической эффективности программ до оценки эффективности изобретений, расчета качества товаров и услуг и определения в будущем структуры, способной подготовить и осуществить реализацию постоянно действующей системы снижения негативного воздействия самых разных социальных факторов на окружающую природную среду и население.
В процессе изложения материала будут сопоставлены применяемые на данный момент методики и готовые результаты расчетов наиболее значимого - социального и социально-экологического эффекта и ущерба для использования на разных этапах составления, контроля и реализации целевых комплексных программ.
Показатель эффективности процесса обновления, действительно направляемого на социально-экономическое и экологическое развитие, должен предусматривать расчет социально-экономической эффективности затрат как соотношения социально-экономических результатов и затрат, в идеале - в рублях на рубль вкладов. При этом числитель должен включать все виды эффектов и ущербов на всех этапах разработки и выполнения программ, а затраты при значительном лаге между вкладами средств и получением результатов должны быть учтены через процедуру дисконтирования.
Будет показано, что существующие государственные и региональные документы, регламентирующие разработку и выполнение программ, в той или иной мере уже предусматривают процедуры учета результативности программ, но, увы, лишь на понятийном, как бы необязательном уровне. То есть введение формализованных методов оценки эффективности потребует от властей определенной политической воли и существенной ломки сознания контролеров и аудиторов, вообще всех агентов, которые соприкасаются с процедурой контроля и экспертизы материалов программ.
Надо сказать, что нормативизация требований учета и расчета социальной, экономической и экологической эффективности всех нововведений и, тем более, масштабных городских, муниципальных и государственных программ была абсолютно актуальна уже на после- и даже довоенном этапе развития социализма и уже тогда, пусть на самом простом уровне, была вопросом вполне реализуемым.
Но вот сейчас, вдруг, на полвека позже абсолютно необходимого срока, в результате явного "полевения" населения и перехода к "умеренному огосударствлению" интересов во внутренней политике страны, законодатель отчетливо поставил задачу оценки социальной и экологической эффективности проектов и программ в нормативных документах, касающихся составления и реализации комплексных программ. К сожалению, "в эпоху торжества социалистических идей", когда обществу решения этой задачи были более всего нужны, официальная наука, даже когда ей их приносили практически в готовом виде и бесплатно, высокомерно отворачивалась от них, не уставая без конца, до рубля, до копейки, шлифовать свое детище - экономические расчеты. Историкам еще предстоит изучить и оценить ущерб от этого безграничного догматизма: трудно не согласиться, что социализм без социальных критериев - это больше, чем нонсенс, и это намного больше, чем чье-то недопонимание.
И вот сейчас, через полтора десятилетия после слишком немягко проведенной капиталистической революции и как следствие - "глубокого разочарования" россиян в либеральных идеях как бы по социальному заказу ранее выполненные и все же отклоненные представителями "большой науки" того времени исследования оказались вдруг к месту и ко времени.
Начальный капитал научно-практической дисциплины социомики (социального аналога экономики), - дисциплины которой, без сомнения, еще предстоит развиваться, - это достаточно хорошо отработанный на сегодня аппарат аудита эффективности всех видов эффекта и ущерба, прежде всего социального, причем с учетом качества и экологичности продукции, материальных, социально-экологических, морально-психологических и иных потерь населения... И все это с учетом срока морального износа и вероятности использования потенциала каждого нововведения. Изложению принципов и методов всего этого, т.е. новометрии, и посвящена данная книга.
Еще одно из предполагаемых назначений этой книги, кроме представления и обоснования методического материала, - попытка извлечь и показать уроки опоздания с его реализацией на десятилетия. Нужные для этого отвлечения будут даны в соответствующих местах.
Может возникнуть вопрос: как можно после таких провалов в развитии теории социального развития, по полувеку и даже веку, создать сразу целую область новометрии, значительную часть элементов новистики и даже определить контуры социомики? Наверное, это так же реально, как ускоренный всплеск человеческого организма после длительного летаргического сна... Совершено очевидно, что нам помогали природное любопытство, социальная ориентированность и главное - знание теории и навыки изобретательства - у некоторых из авторов этой книги немало авторских свидетельств и патентов. И если внимательно читать, в некоторых фрагментах этой многолетней разработки можно обнаружить явные признаки настоящих изобретений.
Но все это - микродозы. А мы уже несколько лет ставим вопрос о введении в городах, областях и регионах специальных школ, университетов творчества, в том числе и социального (см. разд. 5.11). Работы в области методологии изобретательства (см. опубликованные работы) позволяют утверждать: обучить с детства делать изобретения в любой области и при этом прививать социальную ориентацию, любовь к людям - вполне возможно и общественно необходимо.
Здесь следует заметить, что методики, приведенные в книге, не рассчитаны на оценку программ социально-политического, культурного и иного подобного характера, если такие программы или явления нашей жизни не влекут за собой соответствующие социально-экономические последствия - положительные или отрицательные. Их прямые ценностные ориентиры выполняют совершенно иную роль, оценить по полезности которую удастся, возможно, в далеком будущем.
* * *
Авторы, хотя они ориентируются на задачи и потребности современности, используют результаты исследований по далекой ретроспективе протяженностью, начиная от работ английского юриста и необычного экономиста Дж. БЕНТАМА (1748-1832), затем живших и работающих через полвека политэкономов Ф. ЭНГЕЛЬСА и К. МАРКСА, позже, в послереволюционное время, - академика С.Г. СТРУМИЛИНА (1877-1974) и генерального авиаконструктора О.К. АНТОНОВА (1906-1984), и уже специалистов наших дней, в частности, работ С.В. СТЕПА- ШИНА, В.Б. ИЯШВИЛИ, Ю.М. ВОРОНИНА и др.
Состав непосредственных коллег-соисполнителей за все время с начала работ по данной тематике (с 1970-1975 г.) можно увидеть из цитируемых в тексте книги ссылок на совместные работы. Тех, кто нам помогал, вдохновлял и даже обязывал, да и то скорее всего не всех, мы попробовали перечислить ниже. Это:
А. ААРНЕ-ПЯРНПУУГ.Г. АЗГАЛЬДОВЮ.А. АКИНДИНОВАВ.В. АНИКИЕВЛ.Д. БАХРАХМ.В. БЕСПАЛОВАВ.С. БЛУМЕНТАЛЬЛ.С. БОЛОТОВАЭ.С. БОЛОТОВР.А. ВАЛИТОВА.В. ВОЛКОВВ.И. ВОЛКОВН.В. ВРУБЕЛЬА.Г. ГАГАРИНИ.А. ГУНДАРОВИ.В. ДВОРЯНСКОВЭ.С. ДЕМИДЕНКО В.З. ЗАЙЦЕВА.П. ИВАНОВЮ.А. КАЛИНЦЕВГ.А. КОСИНМ.С. КРАВЦОВЛ.И. КРАВЦОВАВ.В. КУРИЦЫНАС.Л. КУТЫРЕВВ.В. ЛУНЕЕВД.В. ЛЮБОМУДРОВВ.Г. МАКУШИНА.Д. МИНИНИ.Б. МУРАВЬЕВБ.А. НЕЙМАНВ.В. ОРОБЕЙД. ПАГОНМ.А. ПИНИГИН В.И. САВОСИНН.А. СЕМЕНОВАА.Я. СМОЛЯНИНОВМ.А. СМЫЧЕНКОВ.В. СОКОЛИНА.Н.СПИРИНГГ.Н. СЮТКИНА.Н. ТОРОПЦЕВАВ.А. ТИЛИНДИСО.Б. ТРЕТЬЯКОВО.В. ФИЛИМОНОВГ.А. ХОТИНСКАЯА.Б. ШАЕВИЧЛ.И. ШОКИНАВ.К. ШУЛЬЦ
и другие, без многих из которых, возможно, эта работа вообще не была бы проведена. Всех их упомянуть здесь довольно трудно.
Значительное влияние на подготовку книги в части приложений разработанных методов оказало непрекращающееся сотрудничество авторов с интернациональной группой, работающей по проблеме "Этика и гуманизм": это проф., академик РАЕН И.А. ГУНДАРОВ от российской стороны, д-р философии Вилли АУГУСТАТ от Австрии, Артур ГРАУБЕРГЕР и Розвита ЭДЕР от Германии, а также специалисты М.Д. БАХАНЦОВ и Ф.В. ЛАЗАРЕВ из Украины, Э.И. ГОНИКМАН из Белоруссии и ряд специалистов из Италии и Швейцарии.
Работы, опубликованные в этой книге, в последние 12 лет проводились силами Международной Академии общественного развития и недавно образованного в ее рамках Института новой цивилизации в тесном содружестве с Академией национальной безопасности, обороны и правопорядка (президент - проф., д-р юридических наук В.Г. ШЕВЧЕНКО), частично - в динамическом равновесии с Институтом региональных экономических исследований (директор - проф., д-р экон. наук, академик РАЕН П.И. БУРАК), а в части выработки концепции по ряду позиций, - и с Контрольно-счетной палатой Москвы (В.А. ДВУРЕЧЕНС- КИХ и В.Б. ИЯШВИЛИ).
Всем перечисленным выше мы искренне благодарны за совместный труд и взаимопонимание. Без них эту грандиозную работу выполнить было бы просто невозможно.
Полиграфически книга выполнена таким образом, что ее можно прочесть по трем уровням:
ПО СОКРАЩЕННОМУ, специально выделенному тексту, набранному полужирным шрифтом и(или) с отступами и левым отчеркиванием. Этот текст составляет всего несколько процентов от полного объема книги. При отсутствии свободного времени его чтение займет едва ли больше одного - двух часов, но охватит все ключевые моменты книги и вполне может дать о ней достаточно полное представление;
ПО ОСНОВНОМУ ТЕКСТУ, набранному обычным для подобных книг шрифтом;
ПОЛНОСТЬЮ - с заходом в нужное время и в нужном месте на разъяснения, набранные петитом.
