Бурак П.И Реорганизация производственных территорий города Москвы

Мегаполисы и крупнейшие города играют исключительно важную роль в пространственной организации современного общества. Происходящие в них структурные изменения во многом предопределяют направления и скорости мировых трансформационных процессов, в том числе продвижение к постиндустриальному и информационному обществу.
Предлагаемая книга посвящена одной из трудных проблем модернизации пространственной структуры г. Москвы - реорганизации ее производственных территорий. При этом сразу надо отметить, что книга дает понимание задач и перспектив развития очень многих немолодых российских городов, получивших от эпохи экстенсивной индустриализации и урбанизации высокую концентрацию тяжелой промышленности, чересполосицу промышленных и жилых районов, большие внутригородские грузопотоки, сильно изношенную инфраструктуру, сочетание безработицы и дефицита квалифицированных кадров, загрязнение атмосферы и водных источников и т.д. Типичные российские города должны решать во многом схожие проблемы, необходимые для перехода к новой экономике и новому качеству жизненной среды.
Актуальность книги усиливается тем, что она обосновывает политику реструктуризации территорий г. Москвы в быстроменяющихся политических, административных, экономических, правовых условиях. С одной стороны, произошло значительное усиление возможностей городской власти (реализация статуса субъекта Российской Федерации, собственный высокодоходный бюджет, устранение влияния прежних промышленных и строительных министерств). Но, с другой стороны, существенно сузились возможности административно-командных методов, на смену которым пришли экономико-правовые отношения с предприятиями-собственниками. Значительно изменилась структура спроса на городские территории для жилищного строительства, предприятий сферы услуг, рекреационных зон, транспортной сети. Удобная кредитная карта , это чем пользуются уже большинство людей. Кредитками очень удобно оплачивать дорогостоящие покупки. В Москве для удовлетворения расширенного спроса на городские земли практически единственным резервом являются производственные зоны, занимающие 16% всей городской площади, а по отдельным округам - от 6,5% (Центральный округ) до 30% (Восточный округ). При этом до 4
0% территории производственных зон непосредственно приходится на промышленные предприятия и объекты стройиндустрии.
Монография содержит поучительный анализ предшествующих, в большинстве своем малорезультативных, попыток рационализации использования производственных территорий Москвы, начиная с первого Генерального плана 1935 г. и включая специальные программы 1980-х годов, опиравшиеся на рычаги централизованного планирования, мало учитывающие различия экономических интересов участников градостроительного процесса. На этом фоне обосновываются новые организационно-экономические подходы Правительства Москвы, применяемые для реформирования, перебазирования, ликвидации предприятий и организаций и реабилитации освобождаемых территорий. Наиболее полно эти подходы реализуются в целевых программах реорганизации производственных территорий на 2004-2006 и 2007-2010 годы, Генплане развития города до 2020 года.
Авторы убедительно раскрывают масштабность и многоаспектность принятой стратегии реорганизации производственных территорий Москвы, предусматривающей ликвидацию 16 промышленных зон, сохранение и развитие исторического центра и природных комплексов, реконструкцию жилых территорий, осуществление пилотного проекта создания производственной зоны нового типа (ПромСити-Москва), концентрирующей наукоемкие и высокотехнологичные производства на севере города.
Достоинством книги является комплекс предложений по новым экономическим формам управления производственными территориями. К ним относятся промышленные кондоминиумы, территориальные ассоциации, фонд резервных территорий и др. На мой взгляд, заслуживают внимательного отношения рекомендации авторов по уточнению условий формирования ограниченных территорий с особым экономическим статусом (ТЕОС).
Интерес читателей вызовут поучительные примеры зарубежного опыта реструктуризации территорий столичных городов (Париж, Лондон, Берлин). Наряду с принципиальным сходством с применяемыми в Москве административными, правовыми и экономическими рычагами, можно увидеть, по крайней мере, одно принципиальное отличие. В европейских странах, особенно во Франции, перебазирование предприятий из столицы и создание для этого необходимых экономических стимулов рассматривается как важная задача центральных правительств. У нас же, как следует из материалов книги, федеральный центр занимает пассивную позицию по отношению к территориально-производственной реструктуризации столицы.
Авторский коллектив монографии, в который вошли специалисты и руководители органов городского управления Москвы (Ю.В. Росляк, К.Ю. Королевский, В.Г. Систер, Н.Н. Евтихиев и др.) и известные ученые-регионалисты (П.И. Бурак, А.Н. Кириллова, В.Н. Лексин, М.Б. Мазанова, В.Г. Ростанец), выполнил большую и сложную работу. Проанализировано современное состояние производственных территорий столицы, раскрыты причины предшествующих малоутешительных попыток вывода из города непрофильных, экологически вредных и экономически бесперспективных предприятий, разработан комплекс стратегических и тактических мероприятий, способных в условиях рыночных методов хозяйствования последовательно осуществлять реорганизацию производственных территорий, перебазирование предприятий на новые площади. Благодаря своим конкретным рекомендациям, предлагаемым и комментируемым документам книга будет полезна для решения аналогичных проблем во многих российских городах и, надеюсь, может способствовать активизации региональной и городской пол
итики федерального центра.
На мой взгляд, книга займет достойное место в научной литературе о пространственной организации современной экономики.
Хочу пожелать авторам успехов в дальнейших исследованиях этой актуальной научной проблемы.

Академик РАН,
Председатель Совета по изучению
производительных сил А.Г. Гранберг


ВВЕДЕНИЕ

Крупнейшие и крупные города России за многие десятилетия сконцентрировали на своей территории мощный промышленный потенциал и другие объекты производственного и социального назначения, большую долю населения и трудовых ресурсов, в том числе профессиональных кадров высокой квалификации.
Создаваемые в городах промышленные и другие производственные объекты изначально, как правило, размещались в отдалении от центров городских поселений, образуя заводские (фабричные) окраины. Но по мере разрастания городов, расширения их экономических и социальных функций строительство новых предприятий все менее поддавалось целенаправленному регулированию. В результате во многих крупнейших и крупных городах производственные зоны оказались практически в центре исторической застройки. Кроме того, новые хозяйственные объекты размещались нередко без надлежащей увязки с уже действующими предприятиями.
Необходимость регулирования этого процесса перманентно возникала в дореформенные годы, тем более что накопившийся опыт и научные разработки тех лет показывали: компактное размещение производственных предприятий различных отраслей экономики при условии их взаимодействия может дать существенный народнохозяйственный эффект. Этот эффект достигался прежде всего за счет совместного использования производственной инфраструктуры, концентрированных поставок топлива, электроэнергии, а также возможного технологического взаимодействия в переработке сырья.
Однако последовательно и комплексно осуществить идею управления формированием и развитием производственных зон не удалось. Тому есть, по мнению авторов, по крайней мере три важнейшие причины.
Во-первых, вплоть до последнего десятилетия прошлого века управление промышленными предприятиями и другими хозяйствующими субъектами осуществлялось по отраслевому принципу - министерствами и ведомствами. Даже создание крупных территориальных производственных комплексов (ТПК) в районах Сибири и Дальнего Востока (т.е. на свободных территориях, где производственные объекты играли роль мощного градообразующего фактора) не смогло преодолеть барьера ведомственных интересов.
Во-вторых, следует признать, что в условиях всеобщего планирования развития народного хозяйства, в том числе по отраслям и территориальным единицам страны, и доминирования государственной собственности предприятия производственных зон не испытывали особой необходимости в установлении взаимодействия между собой. Все регулятивные действия исходили от плановых органов и контролировались исполнительной властью и партийными органами: были регламентированы отношения с поставщиками, использование рабочей силы, формирование и развитие других экономических связей.
В-третьих, исполнительная власть крупнейших и крупных городов, используя свой административный ресурс, стремилась самостоятельно управлять развитием производственных зон. В совокупности с плановым ведением хозяйства это позволяло в какой-то мере противостоять центробежным силам отраслевого управления и существенно способствовать успешному развитию производительных сил. Однако резервы комплексного ведения хозяйства в производственных зонах использовались далеко не полностью.
Наступили новые времена - более десяти лет страна живет в условиях формирования и развития рыночной экономики. Возникли новые требования к каждому хозяйствующему субъекту и необходимость поиска новых путей их удовлетворения. Проблемы территориальной организации производительных сил отступили на второй план. Однако такое положение носит, безусловно, временный характер. Для России проблема размещения производительных сил и эффективного использования своеобразия (природного, экономического, этнографического, экологического) субъектов Федерации имеет непреходящее значение. Медлительность в ее решении может только осложнить обстановку.
В советской экономической литературе проблематика эффективной территориальной организации производительных сил обсуждалась очень широко. В последнее десятилетие количество публикаций существенно сократилось. К сожалению, как и прежде, среди них практически нет работ, посвященных вопросам формирования и развития производственных территорий (зон). Не разработаны методология их формирования и развития, взаимодействия с территориальными органами исполнительной власти и самоуправления, организационные формы и методы управления производственными зонами. Между тем в качественно новых условиях рыночного хозяйства использование экономического потенциала этих зон - задача гораздо более сложная, чем прежде.
Авторы исходят из того, что в управлении экономикой государство должно использовать два регулятора: план и рыночные отношения, причем не как альтернативу, а в качестве уравновешивающих друг друга факторов.
Сочетание рыночных отношений с планомерным государственным регулированием развития российской экономики и ее отдельных подсистем начиналось еще в период нэпа и использование этого уникального опыта может только способствовать совершенствованию методов ведения хозяйства в современных условиях.
Современные условия развития нашей страны, помимо смены форм собственности и формирования рыночной экономики, характеризуются (в контексте настоящего исследования) следующим:
- созданием полицентрической модели управления национальной экономикой на основе роста экономической самостоятельности регионов и передачи им определенных прав государственного управления (разграничение прав и ответственности по уровням управления);
- формированием обособленных региональных рынков;
- возрастанием роли экспортной ориентации некоторых, преимущественно сырьевых, регионов.
Указанная выше авторская исходная позиция опирается также на эволюционные преобразования, происходящие в мировой экономической системе: нарастает тенденция вытеснения рыночного саморегулирования, свойственного свободной конкуренции, и замены его государственно-корпоративной экономикой. В России, например, 70 крупных компаний производят почти половину всей промышленной продукции. Государство должно планомерно сотрудничать с крупным капиталом, и прежде всего в важнейших отраслях экономики - промышленности, транспорте, энергетике.
Настоящей работой авторы надеются привлечь внимание к новым аспектам реформирования и развития производственных территорий и необходимости государственно-общественного регулирования протекающих на них хозяйственных процессов.
Особого внимания заслуживают следующие аспекты:
новые условия функционирования и развития производственных зон крупнейших и крупных городов России, роль государства и общественных организаций в регулировании их развития;
комплексный подход к реформированию сложившихся производственных зон, формированию и развитию новых производственных территорий;
эффективные и правообеспеченные экономические механизмы и стимулы реформирования производственных территорий;
организационные формы и методы регулирования развития производственных территорий.
Что касается новых условий, то в качестве методологической основы их учета приняты следующие положения. Разные формы собственности порождают в рыночных отношениях различные, чаще всего прямо противоположные, интересы собственников. Производственные зоны в экономическом пространстве России - одно из звеньев территориальной организации производительных сил, открытая территориально-экономическая система, состоящая из неоднородных элементов, имеющих неравновесную динамику развития. Это вынуждает всех агентов рынка искать компромиссные решения для достижения своих целей с наименьшими потерями. Государство как структура, обладающая в том числе и экономической властью и являющаяся доминирующим субъектом этой власти в России, должно использовать ее в национальных интересах, проявляя твердую политическую волю. Производственные зоны, их развитие не должны рассматриваться только с градостроительных позиций и регулироваться с применением административных методов. Как социально-экономические территориальные образова
ния, они в своем развитии подвластны экономическим законам, поэтому все регулятивные действия должны быть научно обоснованы и подтверждены экономическими расчетами.
Комплексный подход к развитию производственных зон объективно обусловлен. На современном этапе новой научно-технической революции, изменившей технологические процессы во многих отраслях производства и средства коммуникации, и в условиях общемировой тенденции формирования корпораций вплоть до крупных транснациональных отдельные предприятия все реже могут существовать как полностью самостоятельные производственные единицы. Они "встроены" в систему экономических взаимоотношений не только хозяйства городов, но и в целом национального хозяйства.
Применительно к производственным территориям комплексный подход подразумевает поиск путей взаимодействия промышленных предприятий, размещенных в их границах, между собой, а также с другими предприятиями, учреждениями, организациями (любых форм собственности) - кредитно-финансовыми, транспортными, строительными, социальной сферы и др. и в свою очередь всех этих хозяйствующих субъектов с территориальными органами исполнительной власти и самоуправления. Отечественный опыт, а также зарубежная практика свидетельствуют: такое взаимодействие способствует прежде всего успешному выполнению производственных программ, а также является действенной формой участия хозяйствующих субъектов в социально-экономическом развитии конкретной территории страны посредством пополнения местных бюджетов и решения непростых социальных проблем муниципальных образований - роста занятости населения, охраны окружающей среды, рационального расселения жителей, развития инфраструктурных сетей, создания возможностей для ликвидации криминог
енной обстановки на улицах городов, для укрепления здоровья населения и т.п. Известно, что социальный прогресс - мощный фактор экономического роста.
Правовое, организационное, методологическое и методическое обеспечение интенсификации развития производственных территорий крупных городов авторы считают решающим фактором в современных российских условиях.
Решение этих задач должна принять на себя региональная (городская) исполнительная власть, ибо ее органы имеют соответствующие полномочия и располагают необходимой информацией о сложившихся хозяйственных комплексах городов и приоритетных направлениях их развития в среднесрочной или долгосрочной перспективе.
В книге проблемы функционирования и развития производственных зон крупных городов рассматриваются на примере Москвы - крупнейшей промышленной агломерации России. В Москве сосредоточено свыше 1000 только крупных и средних промышленных предприятий. На долю Москвы приходится примерно 6% общероссийского производства промышленной продукции и около 10% - потребительских товаров.
В границах города выделено 66 производственных зон. Они занимают около 15% территории столицы. Правительство Москвы во главе с Ю.М.Лужковым проводит большую работу по совершенствованию механизмов государственного регулирования развития производственных территорий, принимает решения по реорганизации производственных зон, градостроительному зонированию Москвы, эффективному использованию земельных участков, рациональному природопользованию, созданию новых мест приложения труда и т.д. Важным ресурсом дальнейшего развития московской агломерации является постоянно расширяемая инфраструктура - транспортная, инженерная, информационная, социальная.
Принимая во внимание особую значимость для города производственных зон как единственного в настоящее время территориального резерва для размещения жилищного строительства и общественных нужд по поручению Правительства Москвы в 2003 г. была разработана Целевая программа реорганизации производственных территорий г. Москвы на период 2004-2006 гг. Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2004 г. № 107-ПП программа была утверждена, и начались работы по ее реализации. Опыт подготовки указанной программы обобщен и рассмотрен в рамках данной монографии.
В современных условиях как положительный, так и негативный опыт Москвы по формированию, реформированию, определению перспектив развития и организации управления производственными зонами крупных городов представляет научный и практический интерес для других крупных городов страны, может быть использован их администрациями в ходе работ по реорганизации городских территорий.

Подготовка монографии осуществлена под руководством редакционной коллегии в составе:
Ю.В. Росляк - первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы, руководитель комплекса экономической политики и развития г. Москвы.
И.М. Рукина - депутат Мосгордумы, председатель Комиссии по экономической политике Мосгордумы.
В.Г. Систер - генеральный директор ОАО "Московский комитет по науке и технологиям".
К.Ю. Королевский - 1-й заместитель руководителя Департамента градостроительной политики, развития и реконструкции г. Москвы.
Н.Н. Евтихиев - префект Северо-Восточного административного округа Москвы.
В.Ю. Ануприенко - первый заместитель руководителя Департамента имущества г. Москвы.
П.И. Бурак - директор Института региональных экономических исследований (ИРЭИ).
В.Г. Ростанец - заместитель директора ИРЭИ.

В ее основу положены результаты научных исследований проблем реорганизации производственных территорий Москвы, выполненных специалистами ИРЭИ - д.э.н., проф., член-корр. РАЕН П.И. Бураком, д.э.н., проф. В.Г. Ростанцом, д.э.н., проф., академиком Российской муниципальной академии А.Н. Кирилловой, д.э.н., проф., Заслуженным экономистом РФ М.Б. Мазановой, к.э.н. В.Ю. Егоровым, А.Н. Газетовым, М.И. Шилкиным, а также сотрудниками НИиПИ Генплана г. Москвы под руководством к.т.н. В.Я. Беккера, д.э.н. И.Н. Ильиной в рамках разработки Целевой программы реорганизации производственных территорий г. Москвы на период 2004-2006 гг.
Разработка программы проведена под руководством и на основе предложений членов рабочей группы, сформированной председателем Городской комиссии по перебазированию, реформированию, ликвидации предприятий и организаций, расположенных на территории г. Москвы, и реабилитации освобожденных территорий В.И. Ресиным 26 ноября 2002 г. в составе: К.Ю. Королевский - начальник Управления координации освоения резервных территорий города и выполнения межрегиональных программ (председатель); А.М. Бакуничев - генеральный директор ГУП "МЦОРТ" (ответственный секретарь); И.М. Рукина - председатель Комиссии Мосгордумы по экономической политике; М.И. Москвин-Тарханов - сопредседатель комиссии Мосгордумы и Правительства Москвы по нормативной базе перспективного развития и градостроительства Москвы; В.Ф. Иликов - заместитель руководителя Департамента экономической политики и развития г. Москвы; Н.Н. Евтихиев - первый заместитель руководителя Департамента науки и промышленной политики; Н.С. Родионовский - заместитель руководите
ля ГлавАПУ Москомархитектуры; Н.Д. Бадаев - председатель Московского комитета по делам о несостоятельности (банкротстве); В.Я. Беккер - заместитель директора ГУП "НИиПИ Генплана г. Москвы"; Н.М. Титченко - начальник экономического отдела Комитета по развитию оборонно-промышленного комплекса г. Москвы; С.Г. Фокин - заместитель главного врача Центра Госсанэпиднадзора г. Москвы; Н.И. Бринза - заместитель руководителя Москомприроды; Н.М. Куприянова - первый заместитель руководителя Московского земельного комитета; С.А. Коллегов - заместитель начальника Управления координации освоения резервных территорий города и выполнения межрегиональных программ; П.И. Бурак - директор Института региональных экономических исследований; А.П. Юзвик - генеральный директор ЗАО "МосУФК"; А.П. Квасов - директор ГУП "Центр".