Корзун В.А Конфликтное использование морских и прибрежных зон России в XXI

Конфликты: общие положения и определения.
Основные сферы и участники конфликтного природопользования в прибрежной зоне России
С распадом СССР, изменением социально-политической системы Россия оказалась в новом для себя положении - во всем, что касается конфигурации и местоположения ее подлежащих защите границ; ее выхода к морям, а также условий обеспечения интересов страны в Мировом океане. Эти изменения значительно сузили морское поле деятельности России и негативно повлияли на все компоненты ее морского потенциала: транспортный, промысловый, военно-морской и научно-исследовательский флоты, отрасли морехозяйственного комплекса, систему базирования флотов, экологию и т.п. Все это повлекло за собой продолжение старых (и их модификацию) и возникновение новых конфликтов в морской деятельности страны. Задача представленной работы - гармонизация этой деятельности, выявление конфликтов и корректных способов их урегулирования в областях приоритетных морских интересов. И еще одно замечание - мы не можем реализовать свою морскую стратегию без оглядки на то, что делается в мире. Все мы находимся в одной малой и легко раскачиваемой лодке
в Мировом океане, так что обязаны оглядываться и на действия ее интернационального экипажа.
Борьба за обладание энергетическими, минеральными, живыми и рекреационными ресурсами Мирового океана обостряется вследствие быстрого роста ресурсного и пространственного дефицита, в связи с чем можно прогнозировать рост противоречий между различными акторами. Поэтому наше государство должно существенно расширить арсенал средств, форм и методов защиты своих интересов в Мировом океане, особенно в зонах национальной юрисдикции России. При этом анализ растущих угроз и потенциальных конфликтов в "борьбе за Мировой океан" должен стать обязательным компонентом любых долгосрочных программ развития морехозяйственной деятельности, в которых в обязательном порядке должны обосновываться правовые и экономические инструменты адекватного реагирования на возникающие угрозы.
Конфликт есть одна из движущих развитие в целом сил. Под конфликтом будем понимать всякое столкновение интересов, перешедшее в открытую, но не обязательную силовую фазу, когда участник выдвигает взаимно противоречащие или взаимоисключающие требования, бескомпромиссное отстаивание которых означает нанесение ущерба другой стороне. При этом конфликт есть необходимая ступень (столкновение), часто поднимающая на ступень следующую - его разрешение. В его истоке - различие потребностей и целей взаимодействующих сторон и как результат их становление в той или иной форме. Развитие конфликта происходит по схеме: "конфликтная ситуация + повод = конфликт". Его характеристики: неопределенность исхода, различие целей и образа действий. В возможных исходах разрешения конфликта (проигрыш одной из сторон, проигрыш обеих сторон и их выигрыш на основе компромисса) в двух первых создается потенциал для перерастания конфликта в противоборство, разрешаемое только силовыми средствами. Выяснение отношений по схеме "кто прав?"
- надежный способ продолжить конфликт до бесконечности. Если его не гасить, он обычно идет по нарастающей до его исчерпания силовыми методами - такова уж его логика. Нынешний палестино-израильский, да и "каспийский" конфликты - наглядное тому подтверждение. Впрочем, есть и "тлеющие" конфликты, ожидающие "своего" времени. К таковым относится, например, конфликт по поводу раздела континентального шельфа между Россией и Норвегией (см. гл. II "Морские делимитационные конфликты").
Морские конфликты обладают в прибрежной зоне как общими чертами, присущими всем международным конфликтам, так и специфическими, связанными с их конкретным предметом. Они являются частью современных региональных и международных конфликтов, им присущи их общие черты, на них распространяются основные выводы общей теории конфликтов. Правда, необходимо различать конфликтообразующее прибрежное управление плюс планирование в зонах национальной юрисдикции и национальную морскую политику. Последняя проводится на высшем правительственном уровне и является глобальной (по масштабам), т.е. предметом международных отношений, а не внутренней политики.
Конфликт есть одна из форм проявления противоречий между государствами и регионами или различными природопользователями, в основе которых лежит столкновение социальных, экологических и экономических интересов, детерминированных в конечном счете экономическими условиями жизни общества.
Рост числа споров и конфликтов на акваториях Мирового океана и их специфика обусловили актуальность специального изучения и теоретического обобщения существующей практики их предотвращения и мирного урегулирования. В том числе определения их природы; содержания и структуры; форм и фаз развития; выявления общего и особенного в их характеристике и, наконец, возможностей их предотвращения или мирного урегулирования. Конфликты можно классифицировать по предмету и его местонахождению, по содержанию, по форме их проявления, по участвующим в них институциональным объектам. В последнем случае это конфликты межгосударственные и внутригосударственные; вертикально-интегрированные - между центром, республиками и регионами, регионами и областями, областями и районами, районами и поселками, районами и предприятиями, всеми вышеупомянутыми и общественными организациями; горизонтально-интегрированные межрегиональные, межотраслевые (где главное действующее лицо, как правило, природа) и внутриотраслевые, по их социально-э
кономической природе и другим параметрам (Мировой океан: экономика и политика. М.: Мысль, 1986. С. 541).
Конфликты по месту нахождения объекта или цели. Наиболее общее разделение морских конфликтов можно провести по их объекту или цели: конфликты, объект которых находится на суше; конфликты, в которых участники стремятся к достижению определенных целей в самом море. В их числе конфликты по поводу самих прибрежных регионов как "хозяйственных территорий". Они представляет собой относительно новое явление. Рост конфликтов этой категории связан с вовлечением в хозяйственный оборот ранее не используемого как ресурсного и пространственного потенциала прибрежной зоны, так и ресурсов Мирового океана, с расширением сферы морской деятельности государств.
Конфликты по их содержанию. Содержание конфликта является ключевой категорией при научном исследовании, политической оценке и целенаправленном воздействии на его ход и исход. По этому критерию выделяются прежде всего ресурсные споры, т.е. споры о правах на биологические и минеральные ресурсы Мирового океана. Особенно это относится к острым разногласиям, связанным с признанием или установлением соответствующих прав и обязанностей прибрежных государств в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) и на континентальном шельфе (КШ).
К группе ресурсных конфликтов примыкают споры о разграничении или делимитации морских границ, т.е. договорном определении направления и положения морских границ с противолежащими или смежными побережьями. Функциональный характер прав прибрежных государств в этих зонах является причиной того, что споры о делимитации экономических зон и континентального шельфа в основе своей представляют проблему распределения ресурсов: границы ИЭЗ и КШ определяют сферы действия ресурсных прав. Делимитация морских границ, несмотря на кажущийся внешне технический характер, сопряжена с немалыми конфликтами, когда дело касается разграничения между смежными или противолежащими государствами. На практике в таких случаях процесс делимитации сводится к выбору приемлемой формулы или критериев. Обычно государства либо применяют срединную линию, или линию равного отстояния, либо отступают от нее, учитывая различные "особые обстоятельства" (принцип справедливости).
В отдельную группу могут быть сведены конфликты, связанные с транспортным использованием морских пространств в целях торгового судоходства, прокладки кабелей и трубопроводов. В условиях расширения сфер национальной юрисдикции, экспортных потоков и диверсификации международно-правовых режимов морских пространств одна из основных проблем и соответственно один из источников споров заключаются в необходимости сочетания соответствующих свобод открытого моря: свободы судоходства (включая транзитный проход через проливы, используемые для международного судоходства) и свободы прокладки кабелей и трубопроводов с новыми условиями деятельности в соответствующих акваториях.
Иную группу составляют конфликты, связанные с экологическими проблемами - проблемами, вытекающими из конкурентных отношений экономики и охраны окружающей среды (ОС). По последствиям загрязнение морской среды и угнетение ее биосферы наносят ущерб экологической безопасности всего человечества ("все мы в одной лодке") и конкретным интересам прибрежных государств.
Конфликты по затрагиваемым ими интересам сторон. Разновидностью классификации по содержанию или предмету конфликта может быть классификация на основе затрагиваемых им существенных или определяющих интересов государств. Смысл такого деления может заключаться в том, что оно полнее раскрывает мотивы сторон. Наиболее яркий пример - конфликты по поводу раздела ресурсов и пространств Каспия, охраны его ОС и фауны. Рассмотрение конфликтов в аспекте затронутых интересов помогает глубже и вернее понять реальное содержание спорной проблемы. В одном и том же конфликте могут быть затронуты различные интересы государства (государств), и важно знать, какие из них преобладают в данном конфликте. К этой группе конфликтов примыкают споры по правовому статусу. По существу дело касается споров, связанных с разногласиями относительно прав и обязанностей государств в той или иной сфере морской деятельности. При этом в зависимости от содержания правового режима той или иной акватории в них могут преобладать споры определенно
й категории и с определенными участниками.
Группа конфликтов, связанная с управленческой деятельностью в прибрежной зоне России. Главная угроза вплоть до недавнего времени заключалась в конфликте между центром и субъектами РФ и между самими "прибрежными" субъектами РФ. Опасность дезинтеграции постепенно все же осознается узким кругом российской элиты. Инерция восприятия и поведения - один из важнейших факторов, поддерживающих целостность России. Кроме него можно, пожалуй, еще назвать единые финансы, естественные монополии (ОАО "Газпром" и РАО "ЕЭС России"), единую систему коммуникаций, включая транспортные и электронные, а также отсутствие харизматических лидеров в центробежном движении - ныне ослабевшем с окончанием губернаторской фронды как вследствие натягивания центром вожжей, так и кадрового застоя, переживаемого российской провинцией, вкусившей прелесть местного "центрального административного ресурса". Однако нетрудно себе представить, как при ослаблении или сведении на нет названных факторов события примут конфликтный оборот.
В этой группе один из основных конфликтов - разграничение полномочий и функций между федеральными и региональными органами исполнительной власти в прибрежных регионах. С открытием новых месторождений на шельфе и освоением технологии их разработки появились новые сложные конфликты по поводу определения прав на ресурсы КШ.
Не менее сложны проблемы, связанные с правами на подвижные биоресурсы, постоянно меняющие свою "прописку". Основной проблемой управления ими является не столько правовое и финансово-техническое, сколько организационное обеспечение их освоения. Сложна и проблема разделения прав на ископаемые минеральные ресурсы собственно прибрежных территорий.
Общегеологические прогнозы свидетельствуют о наличии в шельфовых регионах России очень крупных запасов минеральных ресурсов. Их освоение порождает целую цепочку проблем - очередность вовлечения, взаимодействия с ОС и коренными малочисленными народами прибрежных регионов (ПР), структурной перестройки, изменения налоговой системы, ее дифференциации (особенно в нефтедобывающей отрасли), привлечения инвестиций и пр. И здесь возникают конфликты в цепочке "государство - предприятие - инвестор - подрядчик", гармонизация которых - сложная проблема. И все же наиболее конфликтная область использования ПР - освоение их морских биоресурсов.
Конфликты, связанные с установлением фактов, и конфликты, связанные с их толкованием ("конфликт определений"). В практике их мирного урегулирования нередко проводят различие между конфликтами, связанными с выяснением фактов, и конфликтами, связанными с их правовой оценкой. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. предусматривает права и обязанности других, по отношению к прибрежному, государств на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и других зонах национальной юрисдикции. Предусматривая различия и разрешая их, она дает основу для оценки проблемы в целом и механизм разрешения конфликта (приложение 1). В дальнейшем мы не раз будем обращаться к ее базовым положениям.